談到行政法人，其實之前兩廳院要通過行政法人組織法時，最近忙著喬事情的連爺爺
手下的政策研究基金會
，就已經寫過專文探討。
以下，po出全文，並在文章後，再附上行政法人組織法一份的連結。
在英國與日本，都有行政法人的設計，不過也各有其特色與問題。台灣，很喜歡學人家，但是當初兩廳院在法人化時，由於無法先通過行政法人組織法，只好以「中正文化中心設置條例草案」轉成行政法人，以下對於員工任用資格等問題，都提出焦點，值得參考。
今天傳出陳郁秀要接掌兩廳院，聯合報還反省行政法人和兩廳院角色，想起這兩篇過去看過的文章，一並分享。
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何謂行政法人化？
中華民國九十二年二月十一日 February 11,2003
教育文化組助理研究員 劉新圓
在中央政府推動的組織再造方案中，有一項重要的變革，就是推動文教機構「行政法人化」。從行政院組織改造推動委員會幾次公開的說明會當中所展現的決心，可以看出，這項政策的實施乃大勢所趨，尤其在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前，行政院便迫不及待地推出「中正文化中心設置條例草案」，要搶先將兩廳院改制為行政法人。這樣急切的動作不免令文化界，尤其是公立博物館人士感到憂心。似乎大家都還沒搞清楚什麼是行政法人，就要被趕鴨子上架了。
行政法人制度的特色
到底行政法人是什麼？它和一般的行政組織有什麼不同？從「中正文化中心設置條例草案」大致可以看出它的幾項特色：
一、 不進用公務人員：這是基於專業性、彈性與精簡等需求的考量。文教機構與一般行政組織的最大不同，在於它的獨立性與機動性強，專業與創意的要求高。一般行政組織如警察、稅務機關等，其所管轄與民眾的日常生活息息相關，涉及人民基本權益頗深。而文教機構如博物館、學校等，其管轄範圍大約不出其建築物。尤有甚者，它們還得想盡辦法來吸引民眾的參與，所以，創意是文教機構運作的重要條件。這樣的環境是不適合公務員的，而公務員的參與也不利於這種組織的發展。我們知道，一旦通過國家考試成為公務員，不只拿到了鐵飯碗，而且在生活上也享有相當優厚的保障，幾乎可謂一輩子不愁吃穿。所以每年高普考都有成千上萬的人趨之若騖。然而，正也是因為這樣的安全感，公務員在職場上，普遍缺乏衝勁，凡事只求不出錯，而極少大膽嘗試冒險革新。主管不敢隨便開除那些不符合工作需求或尸位素餐的公務員，當然也就影響了行政效率。至於一些符合專業需求但可能不太會考試的約聘人員，即使能力強，也礙於法令的規定，無法獲得正式公務員相同的待遇。這也是為什麼文建會許多附屬單位都支持改制為行政法人的主要原因。
二、 採合議制：設立董事會與監事會，定期召開會議，前者決定重要的工作方針與決策，後者審查財務。這樣的組織形式與一般民間財團法人基本上並無二致。唯一的差別是，行政法人的財源直接來自國家的預算，而財團法人則屬於民間機構，必須自籌經費。行政院之所以大力鼓吹文教機構轉型為行政法人，主要就是因為這樣的組織既擁有民間基金會的活力、效率與彈性，又同時具有公家單位的穩定特質。事實上，目前有些機構就很類似行政法人，例如國家文化藝術基金會。它的財源來自政府的基金，每年靠孳息來從事藝文補助。近年由於銀行利息大幅滑落致使其功能降低，因而有人主張應該改由政府撥預算，以從事類似英美一臂之隔(arm length)性質的補助。果真如此，那麼國藝會的組織就差不多等於行政法人化了。
反彈聲浪
從以上幾項特點來看，文教機構行政法人化既能提高效率，又能節省開支，似乎是個完美的選擇，為什麼仍有反彈的聲浪呢？主要原因如下：
一、 自籌經費的疑慮：大多數的公立博物館都反對行政法人化，此係肇因於自籌經費的壓力。從官辦民營到委外經營，政府的博物館政策一變再變。然而不管怎麼變，其目的都指向自籌經費一途。他們耽心，這種壓力可能迫使博物館走向商業化而變質為遊樂場所，失去了教育的意義。雖然行政法人化不一定非得自籌經費不可，但是因為它同樣也指向節省政府開支的目的，所以博物館界很容易將它與民間財團法人劃上等號。
二、 公務員的反彈：這可能是行政法人化最大的阻力。而且可以預期的是，隨著行政法人化機構的增加，反彈聲浪會越來越大。行政法人化的目的就是要避免因公務員的惡習造成行政效率不彰，阻礙組織的進步發展。依「中正文化中心設置條例草案」，改制後，原機關的公務人員仍保有其資格。倘若此案通過而實施後，兩廳院的公務員都不願離開，那麼其行政法人化不但很難立即收到成效，相反地，為了延攬專業人才，反而可能增加其財政負擔。事實上，日本自1997年倡導獨立行政法人制度以來，就受到行政官僚的強烈抵抗，最後不得不妥協，將它分成公務員與非公務員兩種類型。至於公務員型的獨立行政法人制度是否有增加行政效率，是值得懷疑的。
建議
行政法人化是政府組織精簡的方案之一，為了減輕政府的財政負擔與增加行政效率，沒有人有理由反對這項政策。然而值得注意的是，歷來政治上的改革總是難免遇到阻力，而且變革越大，反彈也越強。這固然與大多數的人安於現狀、抗拒改變有關，但是執行者過於躁進、急著見到成效，對於改革過程中可能產生的種種副作用缺乏有效的評估與預防的配套措施，才往往是造成改革失敗的主要因素。為了避免改革所可能產生的弊端，我們有以下幾點建議：
一、 應先通過母法：行政院在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前便搶先推出「中正文化中心設置條例草案」，這確實是失之操切的，而且行政院也無法保證是否會發生牴觸母法的情形。
二、 制度的設計應具彈性：行政法人設置的目的之一本是希望賦與公立文教機構相當的彈性，因此，這項制度的設計自然也應該符合彈性的原則，配合各機構的特性而調整。以博物館而言，如果改制為行政法人之後必須自籌經費，只是為了節省政府開支而抹殺了教育的功能，是得不償失的。
三、 妥善處理公務員的權益問題：行政法人化最直接關係到的就是現有公務員的權益問題。公務員的態度無疑是此項政策成敗的關鍵。所以，無論是人員的移撥、鼓勵提早退休或其他配套措施，政府都應該謹慎處理。
四、 必須經過充份的說明與討論：「行政法人」是從日本的「獨立行政法人制度」借用而來的，而獨立行政法人制度又是參考英國的agency而創的制度。大多數國人尚且未聽過這個名詞，更不用說了解其意涵了。政府在參考他國的行政組織時，應該經過充份的說明。更應該透過充份的討論與完善的規劃，使該項制度能真正符合國情。
參考資料：
蔡秀卿(2002)〈日本獨立行政法人制度〉《月旦法學雜誌》84，台北：元照出版社，60-76。
李文儀(2003)〈文教機構行政法人化，文建會、教育部不同調〉《中國時報》1月25日14版。
楊珮欣(2003)〈公立文化機構法人化意見仍分歧，政府且戰且走心態暴露無遺〉《自由時報》1月25日40版。
周美惠 (2003)〈行政法人化，博物館長怨嘆。最大的疑惑：這是是非題還是選擇題？獨杜正勝表態支持〉《聯合報》1月15日14版。
賴素鈴 (2003)〈委外經營豈是萬靈丹，兼顧博物館文教責任應有周全考慮〉《民生報》1月13日A6版。
楊珮欣(2002)〈政府組織法人化未必全面適用，政策推動應考量負面效益〉《自由時報》12月3日40版。參考資料：
蔡秀卿(2002)〈日本獨立行政法人制度〉《月旦法學雜誌》84，台北：元照出版社，60-76。
李文儀(2003)〈文教機構行政法人化，文建會、教育部不同調〉《中國時報》1月25日14版。
楊珮欣(2003)〈公立文化機構法人化意見仍分歧，政府且戰且走心態暴露無遺〉《自由時報》1月25日40版。
周美惠 (2003)〈行政法人化，博物館長怨嘆。最大的疑惑：這是是非題還是選擇題？獨杜正勝表態支持〉《聯合報》1月15日14版。
賴素鈴 (2003)〈委外經營豈是萬靈丹，兼顧博物館文教責任應有周全考慮〉《民生報》1月13日A6版。
楊珮欣(2002)〈政府組織法人化未必全面適用，政策推動應考量負面效益〉《自由時報》12月3日40版。
康俐雯、楊珮欣(2002)〈文教機構改制「行政法人」各機關有準備，新組織難監督，博物館人士憂心〉《自由時報》12月3日40版。
于國華(2002)〈行政法人組織概念勢將衝擊文化組織具半官方性質，可行使公權力，歐美日已成熟運作〉《民生報》11月29日A13版。
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中華民國九十二年五月四日
May 4, 2003
行政法人法草案之檢視
中央警察大學行政系教授 朱愛群
茲依照行政法人法草案說帖之陳述，「行政院組織改造推動委員會」所推動之「法人化」方向，係有鑑於行政機關常受限於法令規章及層級節制之束縛，造成行政運作上無效率及欠缺彈性，為了提升政府施政效率，同時確保公共任務的妥善實施，擬將原本由政府組織負責之大量公共服務自政府部門移出，以供法人來專責辦理，所以創設了一個所謂「新的機關組織型態」 - 即「行政法人制度」，讓不適合行政機關來推動的公共任務由行政法人來處理，故而有「行政法人法草案」之提出。
在草案說帖中對德、法、英、日等國的案例有所說明，基本上均就其制度設計略做簡介，但是對於政策諸面向之探討以及各國實施後的效果則甚少著墨。故而行政院所提草案說帖中提到的目的與價值，基本上需要更進一步的加以深論之。茲條列之如後。
一、目的、價值、與符號
行政法人法草案的主要用意就是鬆綁現行人事、會計等法令之限制，將政府機關改制為「間接行政」的公法財團法人形式，引用企業經營精神，使這些業務的推行更專業、更講究效能，以提升「政府施政效率、確保公共任務的妥善實施」。
草案的目的即在於打破行政運作上無效率與欠缺彈性的狀況，創設「新」的機關組織型態，其價值核心為「提高政府施政效率」，因此將「直接行政」的政府機關予以「機關化」，或是更精確的說，予以「公法的財團法人化」。
針對說帖中所提的目的來加以分析，進而探討目的背後的價值，再加上制度上的設計分析，可以歸納性的說：政府為了提升施政效率，必須進行人事與會計制度的鬆綁，將政府機關改成具備企業性精神的「公法財團法人」，這樣的制度設計，如果用企業管理的角度來說，就是將機關轉化為「獨立性的利潤中心」，所謂的行政法人法的結構設計，事實上就是「分部化的利潤中心制」，也就是賦予該機構更大的自主空間，以創造更多的利潤及更高的附加價值。
更多的利潤與更高的附加價值用在公法的財團法人，就是期待該機關法人化之後能夠：1.提高生產力；2.提升服務品質；3.提升競爭力，這是法人化政策必須清清楚楚說明，而且列入目的說明、發展目標與計畫、和績效評核的具體項目。但是在整個行政法人法草案中看不到這種目標企圖，也體會不出價值創造的可能性[1]。細讀所有的條文後，可以發現行政法人法的設計和公司法人或一般的財團法人沒有不同，在基本的架構之外，看不到「企業性精神」的展現，只有空洞的呢喃「業務的推動更專業、更講究效能」，試問讓行政法人有更高的生產力、有更優質的服務品質、更卓越的全球化競爭力，這不是政府再造與企業性精神的積極目標嗎？當這一些目標不能落實在行政法人法的課責義務中，耗費巨大精神的「法人化」又有何存在價值？
企業性精神必須變現為「利潤」、「高附加價值」、「高服務品質」、「高生產力」與「高競爭力」。如果概念不能轉化創造出這些結果，企業不可能永續經營。政府要學習企業性精神，同樣的必須以具體之策略、作法、強烈企圖的年度規劃種種舉體作為，清清楚楚的規定在行政法人成立的基本前提要件中，作為其門檻條款，來展現其再造的決心。如果將「法令鬆綁」、「提高政府效率」等口號，連結企業性精神或是「機構化」、「法人化」，其內容依舊空洞，不具備創新的爆破力。這時，所謂的「再造」不過是學舌，「法人化」則是耍花槍式的「符號操弄」。
二、大有為或小而美
我國政府之所以垂青行政法人法之推動，背景中固然有政府再造的動機，但是更不可諱言的是：可以達到精簡政府及公務員的員額數，來美化政府再造的帳面績效。彷彿追求政府精簡、建立小而美的政府就是好的政府。事實上是這樣嗎？
自新公共管理思潮興起政府再造運動席捲全球之際，小而美或小而能的政府輒成為行政革新的主流思維。因此，政府應掌舵而不操槳、員額精簡、民營化、委託外包等政策乃大行其道。「大有為政府」的觀念代表落伍與守舊。因此「大政府」與「小政府」的論辯時有耳聞。對此，德國行政大學的教授Pitchas等清楚的指出，所有關於大政府或小政府的辯論，根本就是「提出了一個錯誤的命題 / falsche Fragestellung」。根本癥結不在大小而在國家任務的界定與行政生態的基本條件。任何強為切割或移植的觀念與作法，對於每一個國家特有的政治-行政-體系的生態，都是粗暴與不理性的。
當我們拋棄「小而美」的刻板印象束縛，重新歸零思考我國行政生態與國家任務時，針對所謂「不適合或無須由行政機關推動之公共任務」更深一層的解析，不盲從於英美的思維模式，答案或許是不一樣的。換言之，法人化或機關化的政策本身就有極大的討論空間，行政院不需要也不必急急於將此一措施視為萬零之藥，期待法人化可以塑造政府改造強烈效果的社會印象。在此，願意誠懇的建議，希望推動機關在一度的冷靜思考下列的一些問題：
(1)行政法人化真的可以做到提高政府效率？效率的保證是什麼？
(2)尤其是員工不變、績效企圖與績效策略不明、人事物均不變的條件下，行政法人可以有多大的創造性作為？這裡必須冷靜的思考再思考，切勿自欺欺人。
(3)政府可以宣稱「減肥成功」、「組織精簡」有成，但是這不是事實，也是無法說服全國的社會大眾。所以政策實行效果的宣傳，不僅不會給政府加分，甚至還會引來嘲笑。內政部宣稱「犯罪零成長」就是最好的前車之鑑，人民相信嗎？答案再清楚不過了。
(4)將政府機關予以「公法財團法人化」，預算、財產、審計監督等等每一項公務成本都未減少，該機構卻獲得更大的彈性自主空間，但是不明確要求與具體宣示績效必須提升、品質必須提高、生產力必須增強、競爭力應該加大，這時，耗費如此巨大國家再造成本，卻遺留「讓行政機關遁入法人之中/Flucht in die öffentliche Stiftung」的無窮後患，讓這一些行政法人成為政府機關逃避監督的無數小金庫與無數安插私人的快樂天堂，這不是全國民眾最害怕的事嗎？
三、績效評鑑
法人化是新公共管理思潮下得一項策略性作為，而新公共管理又是「管理主義」和「泰勒主義」的復興運動，所以新公共管理又被稱為「新管理主義」或「新泰勒主義」，其哲學背景的思維就是英美「實利主義」[2]，其具體實踐的要求，在公共行政就是「績效」。所以，追本溯源探究法人化的核心價值就是「績效」。
行政法人法草案在績效評核方面的整體設計，最大的優點是經營績效相關資訊的公開化與透明化，以接受輿論的監督，依照政府資訊公開法有關主動公開及資訊公開之規定。在資訊公開法施行前，依行政資訊公開辦法有關規定。關於此一公開化與透明化機制的設計確實可以產生對行政法人「黑盒子運作」可能性及其流弊一種控制機制，使該機關的不當作為將會有某種程度的投鼠忌器效果。
但是僅靠資訊公開辦法來防弊是不夠的，更積極主動的作法必須透過上級監督機關、董監事會、績效評鑑委員會來達成，但是行政法人法草案中對於這些監督與課責機制的設計完善麼？若干部分可以進一步的加以檢討如下：
（1）草案第四條規定：行政法人法之監督機關為中央各目的事業主管機關。此項規定是第一道監督機制的設計，但是實際上卻未必能落實績效考核的要求，諸如經濟性、員額精簡、組織精簡的要件，試看各目的事業主管機關對於下轄之機構的監督實況，其中多所包闢的情形是屢見不鮮的。就以財政部對所屬的印刷廠，全力維護一個已經沒有競爭力、而且完全不必政府機關來將經營的事業體，即為顯例，此外還有更多類似藏在水面下的大冰山有待政府誠懇的面對。
（2）績效評鑑委員會的組成包括有關機關代表（監督機關、研考、主計）、學者、專家及社會公正人士。就實際狀況來看，
° 請來的是怎樣的學者專家？為機關背書的學者專家不是沒有，說真話肯痛下針砭的學者專家會被邀請？
° 學者專家各就立場提出各種不同的見解，甚至南轅北轍者有之，最後又是如何決定？
° 有一套法可以提供各行政法人遵循的績效評鑑機制嗎？依照國內目前的現況，這一套機制的出現還有一大段的距離和許多爭論的空間。
（3）績效評鑑委員會的功能發揮，是針對年度執行成果之考核，以及行政法人營運績效及目標達成綠之評量，在功能的定位上，均屬於事後監督考核。這和行政機關直接行政略有不同，直接行政的過程中，預算執行過程的事前、事中、事後接受比較多與密集的監督，而非僅限於事後的監督與稽核。行政法人績效評鑑功能類似於審計，對於預算執行過程的問題不能及時進行回饋與處理，對這樣的評鑑功能，套用德國財政稽核的一句話，只有「預算的收屍權」，這是非常不符合即時回饋、迅速反應的原則。
結語
機構化或法人化是英國逐漸捨棄不用的制度，直接加以民營化。我國如果將這些所謂「不適合由行政機關來推動的公共任務」予以民營化，這倒是沒有問題的做法，一切盈虧完全自付，不要用到納稅人的錢，不要將公共財產與公共事務做糾糾纏纏的處理，一方面不免於「與民爭利」之譏，另一方面又不保證比原有公機關的效率、效果、品質、競爭力要強，另一方面又失去了公共性的正義與民主價值，那麼大費周章的用意，在努力鬆綁後不能積極加以期待，實在不知道法人化所為何來。
日本引進獨立法人，要用六十個配套法案來輔助，才讓此一制度成功，前述的績效制度與競爭力要求都沒有清楚規範之下，貿然將政府機關法人化，在我國政黨政治輪替尚未穩定、責任政治機制尚未建立、司法公權力不彰、立法院沒有調查權以致監督機制不全、政商勾結情況日趨嚴重、行政法人本身並沒有設定利潤中心制的會計簽證辦法等，加上行政法人組織自我檢查、自我改善的機制欠缺，一但釋出，問題必然在日後以另一種惡質官僚化的形式逐漸產生，就我國政治－行政－體系的生態來考量行政法人法的推動，我們甚至於建議政府乾脆直接將其轉民營化，那導是乾淨俐落的了結，否則以行政法人法草案的單薄設計來看，那就不僅僅是隱憂而已，而是立即可以見到一個又一個「酷斯拉」怪獸的誕生。
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[1] 本法草案中對績效的企圖，最強烈的規定是針對行政法人因情勢變更或績效不彰，致不能達成其任務時，由行政機關提請行政院同意後解散之。既使在此一規定中也絲毫不見積極的企業性精神與績效企圖心。
[2] 請參閱J.Rawls,Die Theorie der Gerechtigkeit，正義論
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