劉維公老師認為第三部門發展的不足,是造成台灣文化創意產業發展瓶頸的原因之一。第三部門雖然是很熱門的概念,不過對於第三部門到底是什麼,卻一直沒有清楚而明確的定義,(枉費我還曾在所謂的「第三部門」工作過)。上午清理自己的電子信箱,發現在2005年8月2日收到的「知識台灣」電子報,有關於「第三部門」的討論而且是從經濟的角度出發,和過去一般從社會福利、公共 服務角度出發不太一樣。因此轉貼在此,供對文化創意產業有興趣的朋友分享。(影子)


第三部門之理念探討:就業與區域發展

 

黃富娟

 

一、第三部門就業政策之緣起背景  

歐美等先進國家在過度到已開發國家的階段,因產業的外移、資金外流、勞動成本優勢不在,區域發展普遍面臨產業結構空洞化的現象。面對經濟結構的轉型,區域發展的失衡、以及地區失業勞工的問題,持續存在。為此,歐美各國相繼提出區域發展與在地就業政策,規劃勞動政策,以協助勞工尋獲工作,重回勞動市場。然而,隨著新自由主義、新凱因斯主義(八O年代)等概念的普及化,倡導避免就業政策扭曲一般市場經濟的運作,以及督促改善公共工作與消極的社會福利等呼聲,持續高漲,就業政策受到挑戰。[1]  

延續這一波政府改造運動之後,財政緊縮致使政府個別的計畫方案規模,改以具體、小型的計畫為主,也因此去集中化、以及委外辦理的策略,成為主流。部分計畫制訂權與執行權下放給地方政府或民間,讓民間參與整體的就業促進措施。加上強調顧客服務導向的思維成為施政主導,體現在就業政策上,突顯了強調為個體量身訂做的就業政策,例如,協尋就業服務等。  

OECD(1998、1999年)的就業政策報告中指出,就業政策的制定過程中,“在地性”的因素,逐漸受到重視。這是由於就業與失業間,存在著空間上的差距,尤其是產業外移、資金外流後留給地方的產業空洞,極需一套符合地方特質的就業政策,以填補地方的失業勞工。  

在政策權力下放、市場經濟趨動與福利政策萎縮的趨勢下,以政策來補貼第三部門提案,成為歐美就業政策與區域規劃的主流。而第三部門對於地區就業創造與地區發展的重要性,則來自於那些未被公/私部門滿足的地方經濟需求。依據歐盟執委會的定義,所謂的「第三部門」是泛指那些不歸屬於公(第二部門)、私(第一部門)部門,由區域或地方發起並主導的組織單位,它們以合作社、協會、基金會等組織運作模式,並擁有「回應與提供公/私部門無法滿足之需求,近而產生勞務工作」的特色。[2]具有社會服務與在地就業創造的雙重社經發展目的。  

這些存在於社會中的需求,多半為社區服務的性質,這種社區服務的需求,無法在公共政策與市場經濟領域中予以滿足,也因此多半仍為未飽和的市場,具有高度的非營利的社會公益性質、社會服務導向與關係的內容(relational content)。[3]這些需求的提供與滿足,對公部門而言,不是因為缺乏資源,就是由於需求過於零碎,以至於政策無法聚焦;對私部門而言,利益的誘因顯然不足。也因此第三部門的產生,足以填補那些長期存在於社區內,並無法被滿足的社會需求。也因此,第三部門的存在,得以補充政府未能供給的地區公眾服務,也足以取代私部門不願提供的市場服務。前者主要透過公部門以委辦計畫的薪資津貼方式執行,後者則部份源於私部門與第三部門間透過契約或交易關係,而得以進一步滿足地方需求。

  二、第三部門就業政策的多重目的探討:就業創造、所得重分配與人力再訓練

  我國從九O年代產業外移現象加劇,地方結構呈現前所未有的空洞化。地區產業結構失衡,加上就業機會的遽減,對於那些遺留在地區的民眾而言,他們對於社會福利政策的需求,卻是持續攀升。儘管自由市場經濟被視為現階段奉行的原則,也是未來一個較為篤定的發展走向,然而這卻未必能保障國家資源與所得的平均分配,而後者卻可能造成國家發展向二元化社會傾斜。也因此,各國公部門積極透過援助開發或補助就業提案,以這種專案委外辦理的模式,來提供集體公共財,藉此補貼第三部門或私部門雇用失業勞工,來創造勞工再就業與區域再發展的雙重機會。也因此,從積極面來看,第三部門就業方案,在某種程度上,整合了積極勞動市場政策(AMLP)的諸多特點,例如:就業服務與工作協尋、訓練與再訓練、薪資補助、微型企業發展等,更提供了一個相較於公共就業政策之外,一個較有可能達成永續就業與經濟發展的地區整合發展模式。也因此,第三部門就業成為歐美國家極為重視的一環,也被納入作為區域發展與社會安全網絡之中。因為,由第三部門提案的「多元就業開發方案」最能有效降低失業率,重新分配所得,以平衡城鄉發展的差距。  

從產業趨勢發展、勞力再訓練的角度來看,結構轉型無可避免衝擊到勞工,也因此Japp de koning提出,協助由勞動市場的失業者“轉移”(translation) 為享有工作者[4],是未來就業政策制定的一大方針。然而,由於就業與失業間存在著因為城鄉發展差距,而產生的 “空間”落差,也因此,為了有效協助失業者重返勞動市場,那麼著重於“創造”地區就業機會,就成為在地就業的關鍵。  

第三部門對地區就業的重要性在於提供 “關係內涵”的服務。關係內涵之所以對於就業與地區是重要的,主要是考量在市場資訊不對稱的情況下,運用社會人力網絡達到有效連結未被滿足的需要,並將需求與過剩的勞動供給,做一有效連結。[5]這是因為第三部門在建立與消費者的信賴關係上,也相較於公/私部門之外的絕對優勢,而這對於降低消費的風險,爭取低價格、甚至是免費的周邊資源的供給,例如:資訊提供,也有相當貢獻。  

第三部門的提案與補貼,應避免拿公部門補貼,來從事與現存於市場的私部門間,產生競爭(因生產成本相對較低)、排擠與取代的產業項目。也因此,第三部門的營業項目,涵蓋了公或私部門之外那些所有未被滿足、並能夠創造工作機會的謀生方式,因此呈現出一個較為多元的向度。儘管如此,大多數第三部門的就業創造,仍集中於社會服務、廢棄物回收再利用、自然生態保育,以及被視為缺乏營利價值的文化藝術產業等生產領域。

  因為就業政策本身的目的,並不是持續補貼。因此考量就業機會的永續性、以及提升重返勞動市場的能力等,以培植勞工面對持續存在的競爭壓力之應變能力,才是補助方案的最終目的。從這個角度進一步思考人力資源的培訓,“職業再訓練”本身儘管重要,卻不必然是唯一可行方式。因為在知識經濟時代,知識基礎的累積對於轉入高生產力的部門而言是必備的,而知識累積需要時間,也因此短期內欲將低生產力之失業勞工,提升至高生產力的部門,是值得商榷的。從這各角度來看,第三部門顯然較其它積極就業政策,更具有多重目的的效益考量。[6]  

從這些面向來看,第三部門的存在,具有調和市場與國家政府政策失靈的功能。第三部門的存在,協助了政府調合因經濟成長而產生的社會問題,例如所得不均、社會福利不足等,這種因經濟發展衍生出的社會結果,經濟學者稱之為「市場的外部性」,而社會學者則稱為「社會再生產」。[7]而這種由公權力介入「社會再生產」以解決經濟發展的社會問題,在歐洲稱之為社會經濟。   

三、第三部門納入區域發展政策一環的探討  

探討第三部門對區域發展的貢獻,筆者認為從規劃的層次即可一探究竟。從歐盟「第三系統就業」(TSO )經驗來看,第三系統的發展,主要結合執委會的「就業」、「產業關係」與「社會事務」三大部門,以及歐盟結構基金下的二大基金:「歐盟社會基金」(ESF)與「歐盟區域發展基金」(ERDF),來共同支援第三系統就業的示範計畫。可見在第三系統的規劃層次上,除了社會服務的層次之外,更將第三部門提案視為區域整體發展的投資、以及區域競爭力培植的一環。而第三部門作為非正式部門,其定位是被設定於在計畫結束後,得以直接移轉納入區域發展的一個環節,並朝永續社會企業(social enterprise)的構想邁進,以將就業機會永續地留在社區。也因此,在規劃之初,社區服務需求、產業調查與區域發展規劃等,皆一併納入作通盤規劃。而這部份需要前瞻性的視野,也因為如此,提案執行與政府資金的挹注,才能更具效益性與建設性。  

而美國「培力區域」(empowerment zone)、「企業社區」(enterprise community),相較於第三系統在設計上來的更具全面性,相較之下,也顯得較為多元與複雜。其主要涉入單位亦相較前者與我國,涵蓋不僅是中央到地方層級的政府,還納入公部門與第三部門之外的企業夥伴關係。美國EZ/EC涉入單位包含「住宅及都市發展部」(DHUD)、「農村住宅及經濟發展部」(RHED)、「農業部」(USDA)、「小企業署」(SBA)與「財政部」(DT)這在分工上是以偏遠社區為單位,鼓勵地方政府協同第三部門與私部門,共同合力規劃偏遠的總體地方發展。在分工界定上,凡是涉及社區規劃、農產發展、融資貸款等,皆有相符合的配套策略,而同一個提案的計畫,也得以申請不同單位的補助。也因為獎助投資的關係,經費與優惠相對較為充裕,而引起私部門參與的興趣。也因此在區域規劃之初,即刺激了私部門投資,並預設未來發展微型企業的趨勢。從另一個角度來看,提案涉及基礎建設的部份,更納入公共工作的概念,並在社區發展初期,依據地方產業特質,設定地方發展遠景,而產生明確的對應方針。這種同時兼具地區基礎建設投資、產業發展規劃、勞工就業創造的多重整合模式,可提供我國走向整合提案的一個思考方向。  

從歐盟第三部門與美國EZ/EC就業政策之規劃,來思考我國多元就業方案的政策是否有調整與再精進的空間?似乎前二者對於空間與產業的總體思維,相對要比我國地方的提案來地更周延。這可能是由於部門分工過於零散,以至於政策無法有效地配套整合。第三部門就業政策的宗旨,除了透過地方自主提案,以滿足需求,並創造就業機會之外,區域規劃對於就業政策的重要性,還來自於透過總體規劃,以提升地區競爭力,並藉此縮短城鄉發展差距,創造產業活動,以將就業的機會,設法永續於地區。唯有深植這個概念,社區發展才足以掙脫就業津貼與再津貼的無止盡循環。  

回到我國現行的「多元就業開發方案」,儘管其最終目的是希望朝向經濟型、永續性的第三部門,或者是協助再未來轉型為微型企業發展,然而由於第三部門提案能力的參差不齊,又較無法爭取私部門資金的援助,因此,冀望第三部門提出具有總體區域發展思維的提案計畫,似乎有些勉強。這部份,考量如何整合並導入公部門資源做總體規劃的一環,或將區域發展評估項目,列入考核提案的要素,或許是一種作法。另外,結合地方產學提案,也是有效引導知識與技術導入的提案模式。這部份可以在提案之際,設定提案計畫是否達到或符合區域發展的優先要項,或是設置相關產業與就業指標,做為評量基礎,是可行的模式。也因此,勞委會推動「多元就業開發方案」之際,如何協調公部門,以統整現有區域發展、在地就業政策與失業勞工再就業,將是能否提升實施效益的作法。 

也因此,現階段考量整併、或納入內政部的「城鄉新風貌計劃」、經濟部的「形象商圈計劃」與農委會的「產業文化特色館」等已實施或仍在推動的政策,做為提案規劃的基礎,才能擴展「多元就業開發方案」的影響力,也協助提案的第三部門得以在計畫結束後,直接整合入社區發展內,協助達到自主營利與永續發展的目的。也唯有如此,才能讓導入資源發揮綜效。

 



[1]劉大和,社會安全網與就業政策,PECC newsletter,六月號。

[2] 亞太綜合研究院,歐盟第三系統就業工程計畫案立技執行經驗彙整,行政院勞委會職訓局,民國9012月,頁15

[3] Mike Campbell, The Third System Employment and Local Development, Policy Research Institute, Leeds Metropolitan University, August, 1999, p. 14.Mike Campbell, The Third System, Jobs and Local Development: The European Experience, Policy Research Institute, Leeds Metropolitan University, United Kingdom, 2000. 

[4] 李健鴻,積極勞動市場政策的發展與趨勢,就業安全半年刊,七月號,July, 2003

[5] Renato Galliano, Social Economy Entrepreneurship and Local Development, European Association of development Agencies, p. 17, 1999. 

[6] 劉大和,社會安全網與就業政策,PECC newsletter,六月號。

[7] 蔡宗秀, 國內目前針對「歐盟第三系統與就業」之相關評論亞太經濟管理評論20019月號。


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留言列表 (1)

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  • brahms6
  • 挺!<br />
    上一篇我摘選劉美芝的文章中<br />
    其實在它的文獻回顧內<br />
    有探討第三部門與社會個單位之間的關係<br />
    <br />
    礙於篇幅實在無法全部轉錄<br />
    <br />
    簡單的說,到現在,我們發現政府已經靠不住<br />
    尤其當政府過度科層化,高度本位主義下<br />
    社會需求難以依靠公部門服務<br />
    <br />
    加之企業將本求利<br />
    不可能設置利益以外的公共服務<br />
    <br />
    於是在政府懶的作,企業不想做的狀況下<br />
    第三部門將漸漸崛起,為社會服務<br />
    <br />
    台灣目前在慈善機構的第三部門力量較大<br />
    文創相對來說,比較屬於產業附屬服務的特色,比如出版業就有自己的公協會或商<br />
    業同業公會<br />
    如此看來不管文創被分類成幾種產業---16?13?10?<br />
    目前依照產業特色與為產業服務的第三部門<br />
    將導致文創非營利組織,一如他的產業規模與認知觀點一樣<br />
    十分分散<br />
    當然也還沒有一個統整式的台灣文創NGO出現<br />
    <br />
    劉大和在台經院時候,撰文不只一次大談文創中心<br />
    可惜不被重視---<br />
    <br />
    早上我貼的兩個介紹官方NGO者<br />
    由於經費來源與法規等原因,也只能為該部會下轄業務服務而已<br />
    民間來說,對NGO是歡迎的,但是當只能為產業服務時<br />
    回到上述,它的規模與視野必定限囿在該產業為論述對象而已<br />
    <br />
    除非像一些一開始就定為出來當統整式的NGO<br />
    不過從經費來源與人力角度<br />
    很難把NGO一開始就搞這麼大,研究這麼抽象的問題<br />
    或是,從類似學術單位--比如大學附屬文創任務中心或文創資源院開始<br />
    <br />
    這樣又涉及一個問題:文創界,有這種可以匯聚資源,開設機構的有力人士嗎<br />
    文創有可以大談美學教育的人,呼籲大家重視心靈生活<br />
    但是當涉及"研究經營"層次者,至少我還沒看到拉<br />
    那期待官方?請回去看我早上PO的台創與國藝會一文<br />
    又除非文創突然成為基本國策<br />
    不過我的觀察,文創目前熱潮已經過,各界都在觀望<br />
    <br />
    這樣看來<br />
    台灣在第三部門不要說還有很長的路,搞不好連路都坑坑巴巴<br />